Por José Ortega Ríos
En países con economías emergentes como México, donde los gobiernos centrales controlan las bases fiscales más dinámicas y productivas, y donde las transferencias intergubernamentales constituyen la fuente principal de ingreso de los gobiernos municipales, el impuesto predial puede ser una herramienta efectiva para financiar el desarrollo económico a nivel local. Lamentablemente, la contribución de este tipo de gravamen es mínima, en México el impuesto predial tan sólo representa el 0.2 por ciento del producto interno bruto (PIB), la cifra más baja en América Latina si se compara con el promedio internacional de 2 por ciento. Países como Reino Unido, Francia y Estados Unidos recaudan 4.2, 3.7 y 3.1% de su PIB, respectivamente; o países de ingresos similares a los mexicanos, como Argentina, Brasil, Colombia y Chile, recaudan, en ese orden, 3, 2, 1.5 y 0.7% de su PIB.
A todas luces, la recaudación de este impuesto municipal en México es muy baja, lo que redunda en una hacienda local pobre, poco distributiva y reduce considerablemente la capacidad de los gobiernos municipales de asumir con eficacia las múltiples responsabilidades de gasto público que han ido asumiendo en los últimos treinta y siete años.
Los gravámenes a la propiedad poseen un potencial de generación de ingreso que suele ser subutilizado, ya sea por las posibles consecuencias electorales que puede tener una reforma fiscal, o por restricciones técnicas y administrativas que dificultan su recaudación. Sin embargo, las crecientes presiones de gasto asociadas con la descentralización obligarán a muchos gobiernos municipales a reconsiderar el papel de los impuestos a la tierra y la propiedad
La reforma municipal de 1983 no logra su cometido, en lo referente a la autonomía financiera de los municipios pues, aunque les otorga la potestad del predial y en general todas las contribuciones que se desprenden de la propiedad inmobiliaria, éstos no contaban con una infraestructura técnica y administrativa que les permitiera administrar el impuesto en su totalidad. De ahí que en la mayoría de los casos se llevaron a cabo convenios a través de los cuales los gobiernos estatales seguían administrando el predial a cambio de, normalmente, el 30% de los ingresos recaudados.
De este modo, el artículo 115 es reformado nuevamente en 1999. Esta reforma surgió de nueve iniciativas de diputados federales de distintos partidos, de oposición al Partido Revolucionario Institucional (PRI) que tuvieron los votos necesarios para realizar reformas constitucionales. Así, las modificaciones realizadas en 1999 dejan en claro las funciones públicas que son responsabilidad de los municipios (fracción III); otorgan a los ayuntamientos la capacidad de proponer a las legislaturas las cuotas, tarifas y tablas de valores de suelo y construcciones -lo que es la base para el cobro de las contribuciones inmobiliarias (fracción IV)-, y se establece que antes del ejercicio fiscal 2012 las legislaturas, en coordinación con los municipios, adoptarán medidas conducentes a que los valores catastrales sean equiparables con los valores de mercado (transitorio quinto).
Resultados reportados por el INEGI muestran que las transferencias intergubernamentales y el nivel de marginación tienen un efecto estadísticamente significativo en la recaudación del impuesto predial. El signo de los coeficientes para las participaciones federales (ramo 28 del presupuesto) y las transferencias condicionadas (ramo 33 del presupuesto) sugiere una relación positiva entre las participaciones y el desempeño recaudatorio en materia de impuesto predial. Esto muestra la aparente efectividad de las fórmulas de distribución de las transferencias, las cuales incluyen incentivos al esfuerzo recaudatorio aprobados por la Cámara de Diputados en 2016.
¿Qué explica el aparente éxito en la recaudación del Impuesto Predial en entidades como Baja California, Querétaro o Quintana Roo?, la revisión de los marcos legales vigentes da indicios sobre los factores que podrían influir positivamente en el desempeño recaudatorio. Factor primordial es el nivel de uniformidad en los procesos de valuación catastral entre los municipios, así como el mandato para que los municipios mantengan un registro geográfico actualizado, que incorpore tecnologías adecuadas y que sea revisado anualmente. Este tipo de medidas busca evitar rezagos en los mecanismos de valuación de los gobiernos locales, asegurando que la calidad de la información utilizada sea homogénea en todos los municipios.
Evidentemente, esta uniformidad no ocurrirá de manera automática, o como consecuencia inmediata de las reformas legales que pudieran ser aprobadas. Es necesario contar también con una coordinación efectiva entre autoridades municipales y estatales.
